Suomen ympäristökeskus | Finlands miljöcentral | Finnish Environment Institute

sykefi header valkoinen

Kaupunkiseutuja kannattaa tiivistää

toimittaja
Eija Järvinen
Ympäristö-lehti 3/2017

Täydennysrakentamista tulisi tehostaa suomalaisilla kaupunkiseuduilla, jotta yhdyskuntarakenne ei lähtisi uudelleen hajautumaan talouden elpyessä.

Jotta käynnissä oleva kaupungistuminen koituisi suomalaiselle yhteiskunnalle hyödyksi, tulisi kaupunkiseuduilla tehostaa täydennysrakentamista. Tämä selvisi keväällä valmistuneessa Suomen ympäristökeskuksen tutkimuksessa, jossa analysoitiin kaupunkiseutujen tavoitteita sekä toteutuneita ja suunniteltuja kehityshankkeita.

Erikoistutkija Mika Ristimäen mukaan enää ei ole kysymys siitä, kaupungistuuko Suomi vai ei, vaan siitä, miten kaupungistuminen voisi parhaiten hyödyntää koko yhteiskuntaa ja ympäristön tilaa. Se onnistuu parhaiten huolehtimalla kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenteen eheydestä.

Nousukaudella tarvitaan malttia

Näin nousukauden kynnyksellä on Ristimäen mukaan tuhannen taalan paikka pohtia, miten kaupunkiseutuja kehitetään. Perinteisesti nousukausi on näkynyt kaupunkiseutujen laajenemisena, ja kaupunkirakenteen tiivistyminen on ollut lähinnä lama-ajan ilmiö. Nousukausina on kaavoitettu uusia alueita ja varsinkin pientaloalueita usein myös kaupunkirakenteen kokonaisuuden kannalta epäsuotuisiin paikkoihin. Nyt kannattaisi toimia toisin.

Mika_Ristimäki_Riki
Tulevaisuuden näkymät eri kaupunkiseudulla ovat vaihtelevia. ”Taantuvilla kaupunkiseuduilla keskusta on se, mikä kehittyy ja mihin sijoitetaan”, sanoo erikoistutkija Mika Ristimäki.
© Kuva: Vanessa Riki

”Kuntien olisi tärkeää nostaa alueiden tasoa, toteuttaa hyvällä tai kohtuullisella sijainnilla keskeneräisiksi jääneet alueet ja täydennysrakentamiskohteet valmiiksi ja ennen kaikkea pidättyä avaamasta huonoja sijainteja”, Ristimäki sanoo.

Täydennysrakentamiseen on nyt hyvä tilaisuus, sillä monella kaupunkiseudulla on viime vuosina kaavoitettu uudelleen esimerkiksi keskustassa ja sen reunoilla sijaitsevia entisiä teollisuus-, varasto- ja satama-alueita. Näiden alueiden ottaminen uuteen käyttöön on vienyt aikansa, sillä niiden kaavamuutokset edellyttävät paljon selvityksiä, maanomistuksen järjestelyjä ja esimerkiksi pilaantuneiden maa-alueiden kunnostamista.

”Näillä alueilla on tarjolla erinomaisia paikkoja asutukselle, työpaikoille ja palveluille myös koko kaupunkiseudun rakenteen kannalta. Ne toteutuvat kyllä markkinaehtoisesti, kun talous pääsee vauhtiin. Isompi huoli on siinä, mitä sitten tapahtuu, kun nämä keskustan reunavyöhykkeet ovat täydentyneet.”

”Kun pientalojen kysyntä alkaa elpyä, olisi olennaista, että pientalokaavatkin kohdentuisivat aiempaa paremmin nykyisen kaupunkirakenteen sisään. Siten ne tukisivat alueiden palveluja, muun muassa joukkoliikennettä”, Ristimäki sanoo.

Tutkimuksesta tukea kuntapäättäjille

Suomen ympäristökeskuksen tutkimuksessa kaupunkiseutu jaetaan jalankulku-, joukkoliikenne- ja autokaupunkiin. Kaupunkien olemassa olevat suunnitelmat inventoitiin ja luokiteltiin em. kolmeen luokkaan sekä analysoitiin, millainen kaupunkiseutu on, jos suunnitelmat toteutuvat. Jo aiemmin on havaittu, että erilaisille palveluilla on omat kynnysarvonsa. Alueella pitää olla tietty väestömäärä, jotta kaupan tai joukkoliikenteen palvelut kannattavat.

Inventaarion jälkeen kaupunkiseuduille laadittiin yhdessä kaavoittajien kanssa päätöksentekopolut keskeisimmistä tulevaisuudessa tarvittavista yhdyskuntarakenteen päätöksistä ja investoinneista vuoteen 2030 asti. ”Käytännössä se tarkoittaa, että kaupunkiseutujen kanssa on käyty läpi keskeisimmät yhdyskuntarakenteen päätökset, joita niissä tavoitteeseen pääsemiseksi tarvitaan. Ne voivat olla liikenneinvestointeja, pyöräilyreittejä, keskustan kehittämistä, asemanseudun kehittämistä, toriparkkeja, joskus kuntaliitoksiakin. Ne on listattu ja asetettu aikajanalle tulevaisuuteen.”

Tampereella_rakennetaan_Lehtikuva_Vesa_Moilanen
Perhekuntien pienentyminen, yksinasumisen lisääntyminen ja asumisväljyyden kasvaminen vaikuttaa niin, että joukkoliikennekaupungin säilyttäminen vaatii erityisiä toimia. Muutos näkyy selvästi esimerkiksi Tampereella, missä viime vuosikymmenien voimakas asuntorakentaminen ei ole lisännyt kaupungin keskustan väestömäärää.
© Kuva: Vesa Moilanen / Lehtikuva

”Poluilla pyritään kuvaamaan kaupunkiseutujen tahtotilaa, ja ne ovat hyvä apuväline uusille kunnanvaltuutetuille. Samalla päätöksentekopolut kuvaavat hyvin erilaisten kaupunkiseutujemme arviota siitä, miten yhdyskuntarakenne kehittyy”, Ristimäki kertoo.

Polkuriippuvuudet esiin

Tärkeää on huomata, miten eri päätökset vaikuttavat toisiinsa ja mitkä ovat niiden väliset riippuvuussuhteet. Tutkijat kutsuvat tätä polkuriippuvuudeksi.

”Asioiden välillä on polkuriippuvuutta. Käytännössä tämä näkyy esimerkiksi niin, että jonkun asemanseudun kehittäminen mahdollistaa vaikkapa ammattikorkeakoulun sijoittamisen alueelle, mikä taas lisää yritystoiminnan kiinnostusta.”

Yksittäinen ratkaisu voi olla kaupunkirakenteen kannalta merkittäviä. Pienellä kaupunkiseudulla yksikin kaupan suuryksikkö voi vaikuttaa paljon, vaikka heikentää koko keskustan elinvoimaisuutta.

”Näin on tapahtunut Riihimäellä. Naapurissa Hyvinkäällä tilanne on toinen. Siellä on määrätietoisesti ja eri poliittisten ryhmien yhteisymmärryksellä päätetty, että kaupan suuryksiköitä ei viedä keskusta-alueen ulkopuolelle. Nyt suuryksiköt ovat Hyvinkään keskustassa, ja keskusta on kohtuullisen elinvoimainen.”

Ristimäen mukaan kaavoittajat pitävät erittäin tärkeänä, että päätöksentekijät tunnistaisivat keskeisten tekijöiden sidokset toisiinsa. Toiveena onkin, että tutkimuksessa tehdyt päätöksentekopolut tarjoaisivat lautakunnissa käytävälle keskustelulle selkänojan, joka ohjaisi oikeille reiteille.

Jalankulkukaupunkien kehittäminen jatkuu

Millaiselta kaupunkiseutujen tulevaisuus niiden omien suunnitelmien valossa näyttää? Vaikka kaupunkiseudut ovat hyvin erilaisia, tutkimuksessa löydettiin muutamia yhteisiä piirteitä.

Yhdyskuntarakenteen kestävyyden kannalta myönteistä on, että 2010-luvulla esiin noussut jalankulkukaupunkien kehittäminen näyttää jatkuvan vahvana ja myös pyöräilyyn satsataan. Joukkoliikennekaupungin tulevaisuus on sen sijaan epävarmempi – ainakin muualla kuin kaikkein suurimmilla kaupunkiseuduilla.

Joukkoliikenteen toimintaedellytyksiä heikentää se, että väestötiheys lähiöissä ja alakeskuksissa pienenee. ”Täydennysrakentamisella voidaan vastustaa tätä kehitystä. Joukkoliikennekaupunki tarvitsee lisää asukkaita, jos joukkoliikenne halutaan säilyttää”, sanoo Ristimäki.

Pienemmillä kaupunkiseuduilla joukkoliikennekaupungin rooli on nykyiselläänkin jo vaatimattomampi. Näiden alueiden kehittäminen edellyttää uudentyyppistä, kutsupohjaiseen palveluliikenteeseen perustuvaa joukkoliikennettä.

Autokaupungin kasvua kannattaisi suitsia

Autokaupunki näyttää edelleen jatkavan kasvuaan. Kaupunkiseuduilla on jo paljon keskeneräisiä yksityisauton käyttöön tukeutuvia alueita, ja vielä reilusti reserviäkin. Etenkin väkimäärältään väheneville kaupunkiseuduille yhtälö on huono: alueille ei ole odotettavissa riittävää kysyntää ja niiden infrastruktuuri uhkaa jäädä vajaakäyttöön. Kunnalle nämä alueet tulevat kalliiksi, ja asukkaiden vitsaukseksi jäävät asuntojen laskevat vakuusarvot.

Tutkijoilla on asiaan selkeä kanta: tällaisia uusia autokaupunkialueita ei pitäisi avata rakentamiselle. Näitä usein kuntien raja-alueille sijoittuvia kaavoja pitäisi hallita paremmin, tiukalla kaavoitusohjelmalla ja tarvittaessa kaavoja kumoamalla.

”Kyse ei ole siitä, ettei Suomessa olisi omakotitaloille kysyntää tulevaisuudessakin, vaan siitä, että yksityisautoilulle perustuvia pientaloalueita on jo nykyisissä kaavoissa enemmän kuin riittävästi. Kaavoissa on myös erittäin huonosti sijoittuvia alueita, joiden avaaminen rakentamiselle aiheuttaa ongelmia koko kaupunkiseudun liikennejärjestelmälle ja yhdyskuntarakenteelle.”

Kaupunkiseudun sisäinen kilpailu tuhlaa resursseja

Tutkimuksessa on mukana hyvin erilaisia kaupunkiseutuja. Osa on väestömäärältään kasvavia, osa taas selvästi taantuvia. Osa kaupunkiseuduista on yksikuntaisia, osa muodostuu monista eri kunnista. Yksikuntaisia on esimerkiksi Kouvola, Tampereen kaupunkiseudulla kuntia on lähes kymmenkunta ja Turun kaupunkiseudulla toistakymmentä.

Mitä enemmän kuntia on, sen vaativammaksi järkevän paletin kokoaminen käy. Tilanne kaipaa kaupunkiseututason maapolitiikkaa, jossa kuntapäättäjän katse ja ajatus eivät pysähdy oman kunnan rajaan.

”Kaupunkiseudut voivat kyllä kilpailla yrityksistä ja veronmaksajista keskenään, mutta se, että kaupunkiseudun sisällä kilpaillaan niistä välillä ihan verisestikin, on järjetöntä verorahojen haaskausta”, sanoo Ristimäki. ”Välillä yrityksille tarjotaan kaupunkirakenteen kannalta ihan hölmöjäkin paikkoja lähes ilmaiseksi, kun sitä elinvoimaa lisäävää yritystä ei haluta antaa naapurille. Yritys on siinä ehkä pari vuotta, katsoo sitten, että itse asiassa tuossa naapurissa on parempia paikkoja, ja lähtee.”

Joustoa kaavoittamiseen ja lisää resursseja suunnitteluun

Täydennysrakentaminen on tutkimuksen mukaan seuraavien 15 vuoden tärkein trendi kaupunkiseutujen kehittämisessä. Se edellyttää myös kaavoituksen kehittämistä nykyistä joustavammaksi. Lisäksi tarvittaisiin nykyistä tehokkaampia toimia tonttien saamiseksi tuotantoon. Täydennysrakentaminen ja harkittu, koko kaupunkirakenteen kannalta järkevästi suuntautuva laajentuminen hyötyisivät merkittävästi siitä, että kaupunkiseuduilla olisi strategiset maankäytön toteuttamisohjelmat, joissa alueiden käyttöönoton vaiheistus ja pelisäännöt olisi sovittu. Näin edistettäisiin alueiden valmistumista ajallaan. Onnistunut täydennysrakentaminen edellyttää myös aktiivista maapolitiikkaa ja maankäyttösopimusten kehittämistä. Taantuvilla kaupunkiseuduilla tarvitaan lisäksi uusia linjauksia ja keinoja harvenevan yhdyskuntarakenteen pitämiseksi elinvoimaisena.

Kaupunkirakenteen täydentäminen on kunnille myös suunnitteluresurssikysymys, muistuttaa Ristimäki. ”Monelle suunnitteluresursseiltaan pienelle kunnalle on iso kynnys lähteä toteuttamaan muutoskaavaa, vaikka jossakin joukkoliikennekaupungin alueella kaavatehokkuus olisikin selvästi liian alhainen. Muutoskaavan teko on usein työläämpää ja vaatii enemmän neuvottelemista kuin uuden alueen kaavoittaminen kaupungin reunalle. Kaavamuutokset ovat myös herkempiä valituksille, ja niiden prosessi on paljon raskaampi. Täydennysrakentamisen vaatimia suunnitteluresursseja ja osaamista on enemmän kaupunkiseutujen keskuskunnilla.”

Uusi tutkimusmenetelmä

Tutkimusta tehtiin keväällä päättyneessä Urban Zone 3 -hankkeessa. Siinä analysoitiin keskeisten yhdyskuntarakenteen kynnysarvojen, kuten asukas- ja työpaikkatiheyden, joukkoliikenteen palvelutason ja lähikaupan saavutettavuuden avulla, miten jalankulku-, joukkoliikenne- ja autokaupunkialueet eri kaupunkiseuduilla kehittyvät vuoteen 2030 asti, jos suunniteltuja hankkeita toteutetaan.

Tulevaisuusanalyysit tehtiin Tampereen, Turun, Lahden, Porin, Kotka–Haminan, Kouvolan, Rovaniemen, Kokkola–Pietarsaaren, Hämeenlinnan, Hyvinkään, Riihimäen, Järvenpään, Salon ja Joensuun kaupunkiseuduista.

Tutkimus tehtiin uudella tavalla, yhteiskehittämisenä suunnittelijoiden kanssa. Kaupunkiseuduilta kerättiin tietoa nykytilanteesta, valmiista suunnitelmista ja uusista avauksista. Keskeiset muutokset vietiin aikajanalle ja kartalle, ja niiden riippuvuudet muista hankkeista ja päätöksistä selvitettiin. Tuloksena syntyivät kaupunkiseutukohtaiset päätöspolut, jotka osoittavat reitin kohti eheämpää, ekologisempaa ja taloudellisesti tehokkaampaa yhdyskuntarakennetta.

Kaksivuotisen tutkimushankkeen rahoittivat Liikennevirasto, ympäristöministeriö, Suomen ympäristökeskus, Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus ARA, Hypo-konserni, tutkimuskohteina olleiden kaupunkiseutujen keskuskunnat ja osin maakuntien liitot.

Julkaistu 9.6.2017 klo 7.12, päivitetty 7.6.2017 klo 16.26

Kohderyhmä: