PIRRE-hankkeiden aineistoa

Tälle sivulle on koottu pilaantuneita maa-alueita koskevan päätöksenteon kuvaus.

Pilaantuneita maa-alueita koskeva päätöksenteko

PIRRE -hankkeessa pilaantuneita maa-alueita koskevan päätöksenteon olennaisiksi tekijöiksi tunnistettiin riskit (terveys- ja ekologiset riskit, pohjaveden pilaantumisen riskit), kunnostustoimista aiheutuvat ympäristövaikutukset, kustannukset sekä sosiaaliset ja muut vaikutukset (ks. tarkemmin sivu Riskinhallintatoimien ekotehokkuuden arviointi). Nämä tekijät tulisi siis ottaa huomioon pyrittäessä ekotehokkaaseen riskien hallintaan.

Päätöksentekoon ja siihen liittyvien  riskinhallintatoimien suunnitteluun ja toteutukseen osallistuu useita eri toimijoita (taulukko 1), joiden mukanaolo ja rooli vaihtelee hankkeesta riippuen. Eri toimijoiden erilaisesta tietotasosta ja intresseistä johtuen toimijoiden väliseen vuorovaikutukseen on syytä kiinnittää erityistä huomiota. Osallistumiskäytännöt ja viestintämenettelyt vaikuttavat merkittävästi siihen, miten vuorovaikutteiseksi päätöksenteko muodostuu. Etenkin riskeihin liittyvät subjektiiviset näkemykset voivat olla esteenä tarjottujen riskinhallintavaihtoehtojen hyväksyttävyydelle. Pahimmillaan eri toimijoiden poikkeavat näkemykset riskeistä ja muista riskinhallintatoimiin liittyvistä tekijöistä voivat johtaa ristiriitatilanteeseen, jonka seurauksena riskinhallintatoimet viivästyvät tai päädytään ylimitoitettuihin (= ei-ekotehokkaisiin) riskinhallintatoimiin.     

Taulukko 1. Pääasialliset toimijat ja heidän pääasialliset tehtävänsä pilaantuneiden maa-alueiden riskinhallintaprosesseissa.

TOIMIJA	TEHTÄVÄT
Lainsäätäjä	Kansallisen lainsäädännön valmistelu ja laadinta, EU:n direktiivien ja kansainvälisten sopimusten täytäntöönpano kansallisella tasolla
Ympäristöviranomainen	Säädösten noudattaminen (valvonta), lupien myöntäminen, kansalaismielipiteen kokoaminen, ilmoitusten hyväksyminen, rekisterien ylläpito (esim. VAHTI), kohteiden kartoitus, T&K,
Suunnittelijat, urakoitsijat	Suunnittelu ja toteutus: kohdetutkimukset, riskinarviointi, kunnostus, seuranta; T&K
Pilaantumisen aiheuttaja, alueen omistaja/haltija	Kunnostusvastuu (viranomaismenettelyn käynnistäminen, viranomaisyhteydenpito, hankkeen koordinointi), rahoitus
Vakuutusyhtiö, muu rahoittaja	Rahoitus, vakuutuksen myöntäminen (ympäristövahinkovakuutus) SOILI: toteutettavien hankkeiden priorisointi ja päättäminen rahoituksesta, rekisterien pito, kustannusten seuranta ja raportointi (YM:lle)
Alueen käyttäjät, naapurit ja muut sidosryhmät, esim. vakuutusyhtiöt	Mielipiteiden antaminen esim. tiedotus- ja kuulemistilaisuuksissa, lausunnot kunnostussuunnitelmasta, osallistuminen YVA-menettelyyn
Kaavoitusviranomaiset	Maankäytön suunnittelu (pilaantuneiden kohteiden huomioon ottaminen)
Tutkijat ja asiantuntijat	Lausuntojen anto, osallistuminen kunnostuksen suunnitteluun, T&K, asiantuntijana toimiminen, tiedonvälitys (esim. uudet kunnostusmenetelmät)
Kiinteistönvälittäjä	Tiedonvälitys kiinteistön myyjän ja ostajan välillä
Tiedottaja*	Tiedonvälitys

* Tiedottaja voi olla eri toimija riippuen kunnostusprosessin vaiheesta, tiedotettavasta aiheesta ja siitä, kenelle tiedotetaan.

PIRRE -hankkeessa kehitettyä ekotehokkuuslaskentatyökalua voidaan käyttää vuorovaikutteisen viestinnän apuna ja saada siten eri toimijatahot osallistettua päätöksentekoon. Laskentatyökalun tuottamien  tulosteiden (graafit) avulla voidaan viestiä eri toimijoille se, miten eri riskinhallintavaihtoehdoissa vaikutetaan esimerkiksi terveysriskien vähenemään ja miten suuret kustannukset tästä aiheutuvat. Lisäksi eri tekijöiden (päätöskriteerien) arvotuksen kautta voidaan viestiä eri toimijoiden subjektiivisten näkökantojen vaikutusta eri riskinhallintavaihtoehtojen paremmuuteen. Näin voidaan saavuttaa keskusteleva ilmapiiri ja luoda edellytykset kaikkia osapuolia tyydyttävän riskinhallintaratkaisun valinnalle.

Osallistumismenettelyissä ja riskiviestinnässä olennaisia asioita käytettävien menetelmien lisäksi ovat ajoitus ja toimijajoukko. Kaikkia näitä tekijöitä on käsitelty yksityiskohtaisemmin sivun Osallistuminen ja riskiviestintä sisällä.   

 
Pilaantuneisiin maa-alueisiin liittyvän päätöksenteon osallistumisprosessit

Yleisiä havaintoja suunnittelu- ja päätöksentekoprosesseista

Pilaantuneiden maa-alueiden riskinhallinnan päätöksentekoon osallistumiseen ja sen toimijarakenteeseen vaikuttavat yleiset, koko yhteiskuntaa koskettavat ilmiöt ja kehitystrendit sekä poliittisen ja hallinnollisen toimintakulttuurin ominaispiirteet ja lainsäädännölliset reunaehdot. Suomalaisessa yhteiskunnassa on syvälle juurtuneet perinteet edustuksellisesta vallankäytöstä. Kansalaisten suora osallistuminen on harvinaista. Niin suunnittelu- kuin päätöksentekokoneisto on toiminut pääsääntöisesti virkamies- ja luottamushenkilövetoisesti. Kaikkiaan osallistumisen muodot ovat Suomessa perinteisesti olleet hyvin maltillisia ja yhteiskuntanormien mukaisia. Suomessa on myös perinteisesti luotettu asiantuntijoihin. Siten kunnostusprosesseillekin on tyypillistä vahva sääntely, muodolliset hallintomenettelyt, asiantuntijavetoisuus ja päätöksenteon edustuksellisuus.

Pilaantuneiden maa-alueiden kunnostushankkeille onkin tyypillistä varsin rajattu ja vakiintunut toimijajoukko ja lähes poikkeuksetta hankkeen eteneminen on kunnostusvastaavan, tämän palkkaaman konsultin ja ympäristöviranomaisen käsissä. Tämä jättää hyvin vähän toimintatilaa ja kapean roolin erilaisille maallikkotoimijoille. Toisaalta osallistumisrakenteisiin vaikuttavat hankkeiden omat erityispiirteet, joista keskeisin on päätöksenteon luonne. Pilaantunutta maa-aluetta koskevalla riskinhallintapäätöksellä pyritään aina parantamaan olemassa olevaa tilannetta eli parantamaan ympäristön tilaan. Hankkeiden vaikutusalue on pääsääntöisesti hyvin rajattu. Myös nämä tekijät vaikuttavat suoraan osallistumisen intresseihin ja toimijarakenteeseen.

Olennaisia ovat kuitenkin mittasuhteiltaan erilaisten kunnostushankkeiden väliset erot. Pienissä hankkeissa osallistumisen ja toimijuuden rakenteet ovat hyvin rajatut ja vakiintuneet, mutta hankekoon kasvaessa ja ongelmien monipuolistuessa myös osallistumiselle rakentuu toisenlaiset haasteet. Hankekoolla näyttäisikin olevan ratkaiseva vaikutus kansalaisosallistumisen muotoon ja rooliin. Valtaosa kunnostushankkeista on ollut pieniä ja osallistuminen on niissä ollut harvinaista ja jäänyt kunnostuksesta vastaavan tahon intressien varaan. Prosessi muuttuu avoimemmaksi mahdollisissa hankkeen kuulemisvaiheissa, mutta on silti käytännössä varsin suljettu ja pienen toimijajoukon hallitsema. Keskeistä prosessin avoimuudessa on toimijoiden asianosaisuus, mikä "avaa" mahdollisuuden osallistua hankkeeseen ja tiedon saantiin.

Osallistumismenetelmistä yleisimmin käytettyjä ovat julkiset kuulemiset, joita tosin pidetään melko tehottomina osallistumisen välineinä. Tehokkainta asianosaisten osallistuminen on silloin, kun keskeiset riskiä koskevat valinnat ovat vielä tekemättä. Osallistumismenetelmien valinnassa tulee miettiä kaikkien asianosaisten tarpeita ja resursseja.

Nykyiset menettelytavat

Osallistumisen ja toimijarakenteen kannalta keskeisintä on se, mitä menettelytapaa (ilmoitus, lupa tai YVA) hankkeessa sovelletaan. Lupamenettelyyn kuuluvissa hankkeissa osallistuminen kanavoituu automaattisesti muodolliseen kuulemismenettelyyn. Ratkaiseva rooli sekä kuulemismahdollisuudesta tiedottamisessa alueen asukkaille että kansalaisnäkemysten välittämisestä päätöksentekoon on tällöin viranomaisella. Suurissa hankkeissa, joissa pilaantunutta maata esimerkiksi loppusijoitetaan, tehdään ympäristövaikutusten arviointimenettely (YVA), jossa kansalaisosallistuminen saa suuremman ja näkyvämmän roolin. YVA edustaa jo lähtökohtaisesti vuorovaikutteista suunnittelua, jossa on sisäänrakennettuna useampia osallistumismahdollisuuksia prosessin eri vaiheissa.

Leimallista lupa- ja YVA-menettelyissä järjestetyille kuulemisille on niiden muodollinen ja jäykkä luonne. Viralliset kuulemismenettelyt edistävät harvoin kaksisuuntaista vuorovaikutusta. Edelleen niihin osallistumista vähentää heikko tiedottaminen ja erilaisten osallistumisresurssien kasaantuminen harvoille toimijoille. Ongelmana voidaan nähdä myös se, että kansalaisnäkemysten vaikuttavuus päätöksiin on epäsystemaattista ja viime kädessä viranomaisen ja toimenharjoittajan vastuulla.

Kansalaisosallistumisen järjestämistä varjostaa usein myös kiire sekä suoranainen osaamattomuus ja kokemattomuus. Avoimen tiedottamisen, osallistumisen ja vuorovaikutuksen järjestäminen vaatii omia erityistaitoja, joita ei ole aina käytettävissä. Osallistumista saatetaan myös pelätä voimakkaiden intressiristiriitojen vuoksi, vaikka todennäköisesti avoin toimintatapa ennemminkin vähentäisi vastakkainasetteluja ja nostaisi yleistä tietämystä hankkeesta ja sen mahdollisesti aiheuttamista ongelmista. Ansiokkaan riskiviestinnän avulla voidaan mm. välttää turhia pelkoja ja estää tiedotusvälineiden kautta välittyvää väärää kuvaa.

Eri toimijoiden rooli

Pilaantuneen maa-alueen kunnostamistarpeen määrittely ja sitä seuraava kunnostamismenetelmien valinta ovat vaiheita, joissa kunnostusvelvollinen maanomistaja tai muu toiminnanharjoittaja, tämän palkkaama konsultti ja viranomainen ovat keskeiset ja usein ainoat toimijat. Osallistuminen, vuorovaikutus ja tiedonvaihto tapahtuvat siis pääsääntöisesti näiden kolmen toimijan välillä. Lupaprosesseissa viranomaisen rooli kasvaa mm. lausuntojen ja mielipiteiden kokoajana. Osallistumisen kannalta viranomainen onkin keskeinen toimija varmistamaan esimerkiksi paikallisten asukkaiden osallistumismahdollisuudet. Viranomaiselle sopii toimenharjoittajaa luontevammin tämä rooli. Viranomaisen aktiivisuudesta ja asenteesta riippuu pitkälti se, miten kuulemisessa kootut kansalaisnäkemykset tulevat esiin ja huomioon otetuiksi.

Vakiintuneen toimijoukon ulkopuolelta näyttäisi olevan vaikeaa ottaa osaa kunnostusta koskevaan päätöksentekoon. Suunnittelu- ja päätöksentekoprosessit ovat esimerkiksi paikallisille asukkaille usein kovin vieraat ja etäiset. Kansalaiset kuitenkin koetaan usein keskeisinä tiedotuskohteina. Tyypillisessä tapauksessa asiantuntijat selvittävät, päättävät ja tiedottavat lopulta asioista kansalaisille - mikäli katsovat tiedotuksen tarpeelliseksi. Tämä maallikoille jäävä passiivinen rooli kuvastaa hyvin pilaantuneita maa-alueita koskevan suunnittelun ja päätöksenteon asiantuntijavetoisuutta. Osallistuminen on nähty toisin sanoen lähes yksinomaan tiedottamisena: kansalaisosallistuminen on jäänyt siten usein yksisuuntaiseksi tiedonvälitykseksi. Jos hanke on luvanvarainen, muodollinen ja automaattisesti prosessiin kuuluva kuuleminen on ollut usein ainoa osallistumiskanava. On kuitenkin huomattava, että lupavaiheessa hankkeen kannalta on jo tehty merkittäviä päätöksiä eli päätetty kunnostustarpeesta ja -menetelmistä. Riittävän aikainen asianosaisten mukanaolo prosessissa on usein onnistuneen kansalaisosallistumisen keskeinen edellytys.

Päätöksenteon sisältö

Osallistumisen kannalta on myös merkityksellistä arvioida pilaantuneiden maa-alueiden kunnostushankkeiden suunnittelun ja päätöksenteon sisältöä: millaisia teemoja ja kysymyksiä nousee ja nostetaan esiin? Sisältö vaikuttaa ainakin kahdella tapaa osallistumiseen. Käsiteltävien asioiden vaikeaselkoisuus tai erityisyys voivat käytännössä estää maallikoiden osallistumisen eli asiantuntijuuden vaade vähentää osallistumisaktiivisuutta. Toisaalta sillä, millaisia asioita päätöksenteossa otetaan huomioon on suuri merkitys: Perustuvatko päätökset puhtaasti asiantuntijoiden tuottamaan tietoon vai onko myös maallikkoasiantuntijuudella tilaa? Moniääninen suunnittelu- ja päätöksentekotapa antavat tilaa myös intressi- ja arvopohjaisille näkemyksille. Päinvastainen tilanne väistämättä latistaa osallistumismotivaatiota.

Kunnostushankkeille näyttäisi olevan tyypillistä asiasisällön rajautuminen. Teknis-luonnontieteellinen tieto on keskeisessä asemassa hankkeiden suunnittelussa ja päätöksenteossa. Ala on siis leimallisesti tekninen ja asiantuntemusta vaativa. Kunnostustarpeen arviointi, kunnostusmenetelmien valinta sekä monet muut asiat päätetään lähes yksinomaan tekniseen asiantuntijatietoon nojaten. Käytännössä tähän voivat vaikuttaa myös taloudelliset ja aikataululliset seikat. Maallikkonäkemysten ja asukkaiden mielipiteiden kokoaminen vaatisi erillisiä resursseja ja työvaiheita. Toiminnanharjoittajilla taloudelliset intressit ovat muutoinkin vahvasti esillä kunnostuksista päätettäessä, jolloin lisäkustannukset ja -viivästykset tuntuvat tuskin houkuttelevilta.

Osallistuvan päätöksenteon edut

Parhaimmillaan moniäänisyys ja vuorovaikutteisuus päätöksenteossa tuottavat uutta tietoa ja lisäävät sekä kunnostusten ekotehokasta toteutusta että kunnostustoimenpiteiden yhteiskunnallista hyväksyttävyyttä. Kansalaisten esittämiä huolia ja näkemyksiä on perusteltua kuunnella huolella: avoimuuden periaate palvelee pilaantuneen maa-alueen kunnostuksen suunnittelua ja päätöksentekoa. Kyse on lopulta siitä, miten maallikkonäkemykset arvotetaan. Jos myös arvoihin ja intresseihin perustuvat näkemykset otetaan jo varhain suunnittelussa huomioon, voidaan välttää monet, esimerkiksi lupaprosesseihin liittyvät, kiistat ja viivytykset. Arvo- ja intressipohjaisilla kannanotoilla voi olla paljonkin annettavaa monimutkaisissa päätöksentekotilanteissa. Lisäksi paikallisilla asukkailla on usein hyödyllistä tietoa hankkeiden historiasta ja käyttökelpoisia näkemyksiä kunnostukseen liittyvien käytännön järjestelyjen toteutuksesta. Asiantuntijuuden laveampi ymmärtäminen avaa uusia mahdollisuuksia kansalaisosallistumiselle.

Asiantuntijoiden osaamiseen ja tutkimustietoon pitää jatkossakin pystyä luottamaan ja sen tulee olla monipuolisuudessaan ekotehokkaan päätöksenteon pohjana. Osallistumista ei pidä järjestää pelkästä järjestämisen ilosta: sen tulee aina olla vaikuttavaa ja vuorovaikutteista, jotta se koetaan mielekkääksi kaikkien osapuolien kannalta. Olisi kuitenkin toivottavaa, että pilaantuneen maa-alueen kunnostuksen vakiintuneilla toimijoilla olisi jatkossa enemmän valmiuksia aidon vuorovaikutteisen osallistumisen järjestämiseen. Jos hankkeen eteneminen syystä tai toisesta edellyttää kansalaisosallistumista, kynnys sellaisen järjestämiseen ei saisi olla liian korkea. Lain ja säädösten asettamat velvoitteet eivät saisi olla ainoa kansalaisten osallistamisen motiivi vaan osallistuminen tulisi nähdä kaikkia osapuolia palvelevana luontevana suunnittelun ja päätöksenteon osana, ei vain ikävänä ja aikaa vievänä velvoitteena.

Pilaantuneisiin maa-alueisiin liittyvä riskiviestintä

Riskiviestintä osana päätöksentekoa

Riskiviestintä on vuorovaikutteista riskejä koskevaa tietojen ja mielipiteiden vaihtoa eri toimijoiden välillä. Se on välttämätön osa riskienhallintaprosessia sen kaikissa vaiheissa. Riskiviestinnän tulee siten olla nopeaa, asiallista ja yhtenäistä ja tiedotusvastuu tulee olla selkeästi osoitettu.  Riskiviestinnän tavoitteena on:

1. auttaa eri toimijoita ymmärtämään riskiä koskevan päätöksen perusteita ja muodostamaan asiasta käsityksen, jossa riskiä koskeva tieto sekä heidän mielipiteensä ja arvonsa ovat tasapainossa.
2. tehdä mahdolliseksi eri toimijoiden osallistuminen riskien hallintaa koskevaan päätöksentekoon.

Riskiviestintää on eri tasoista ja siihen osallistuvat monet eri toimijat. Yleisen tietoisuuden parantamiseksi tarkoitetusta viestinnästä vastaa ympäristöhallinto. Kohdekohtaisessa kunnostuksessa viestintä voidaan jakaa työmaalla toimivien sisäiseen viestintään ja toisaalta maanomistajan, konsultin ja viranomaisten väliseen viestintään.

Viestinnän muodot vaihtelevat kunnostettavan kohteen ja toimijoiden mukaan, mutta toimintatavoista on aina aiheellista sopia. Muulle yleisölle kohdennettuun viestintään voivat osallistua eri toimijat, kuten viranomaiset, konsultit, kunnostuksen toteuttajat ja maanomistaja. Eri toimijoiden välinen oikea-aikainen, etukäteen suunniteltu ja aktiivinen viestintä ehkäisee ongelmatilanteiden muodostumista ja edesauttaa siten kunnostushankkeen sujuvaa toteuttamista myös yllättävissä tilanteissa. Selkeä, yhteisesti sovittu vastuunjako tiedottamisen osa-alueista ja tavoista helpottaa kaikkien osapuolten toimintaa ja herättää luottamusta ulkopuolisissa.

Riskiviestinnällä saavutettavat hyödyt

Aktiivisen riskiviestinnän avulla voidaan päätöksentekoa muuttaa entistä läpinäkyvämmäksi ja osallistuvammaksi. Tämä auttaa kansalaisten ja muiden toimijoiden, kuten viranomaisten yhteistyötä. Lisäksi vältytään ristiriitatilanteilta, jotka voivat viivyttää riskinhallintatoimia tai johtaa ylimitoitettuihin ja siten ekotehokkuuden kannalta huonoihin kunnostustoimiin.

Pilaantuneiden maa-alueiden kunnostuksissa joudutaan käsittelemään riskejä ja niihin liittyviä epävarmuuksia, joihin maallikot ja asiantuntijat suhtautuvat eri tavoin. Alueelle saatetaan esimerkiksi jättää pilaantuneita maamassoja. Jos kansalaiset eivät luota riskinhallintatoimista päättäviin asiantuntijoiden ja viranomaisten hyväksymien riskinhallintatoimien riittävyyteen, se voi johtaa alueen arvostuksen vähenemiseen ja sitä kautta yhteiskunnallisiin vaikutuksiin. Kansalaisten turhautuminen, suuttumus ja epäluottamus voi kanavoitua erilaisina valituksina ja kansalaistoimintana. Pelot riskeistä voivat myös heijastua terveysvaikutuksina aiheuttaen psykosomaattisia oireita. Ongelman kärjistyessä voidaan joutua tilanteeseen, jossa pakko tehdä olemassa olevaan riskiin nähden ylimitoitettu kunnostus.

Sen lisäksi, että riskiviestinnällä ylläpidetään kansalaisten luottamusta riskien hallinnan päätöksiä tekevien päätöksentekokykyyn, riippumattomuuteen ja oikeudenmukaisuuteen, sen avulla voidaan

• lisätä ihmisten ymmärrystä riskien hallintaa koskevista päätöksistä ja valmiutta hyväksyä riskinarvioinnin tulokset sekä
• parantaa riskien hallintaa koskevan päätöksenteon laatua sekä hallinnollisten kontrolli- ja rajoitustoimenpiteiden tehokkuutta, kun kansalaisten huolenaiheet, paikallinen tieto ja olosuhteet tulevat otetuksi huomioon  riskinarvioinnissa.

Riskiviestinnän suunnittelu ja toteutus

Riskiviestintää kannattaa suunnitella etukäteen ja sen toteutukseen liittyy useita eri työvaiheita (kuva 1). Riskiviestinnän viestintäsuunnitelman yksityiskohtaisuus ja laajuus tulee olla suhteessa käsiteltävään riskiin, siihen liittyvään epävarmuuteen, riskinhallintaratkaisuihin sekä viestinnän kohdejoukon kokoon. Pienissä tapauksissa voidaan viestinnän suunnittelu ja toteutus hoitaa keveämmin kuin suurissa ja hankalasti hoidettavissa tapauksissa.

Viestinnän onnistuneessa toteuttamisessa on hyvä muistaa seuraavat asiat:

1. Suunnittele viestintä huolellisesti ja arvioi toteutusta.
2. Tiedota säännöllisesti ja johdonmukaisesti.
3. Kohtele yleisöä tasavertaisenasi ja auta heitä ymmärtämään tilannetta.
4. Kuuntele yleisön huolenaiheita.
5. Ole rehellinen, suora ja avoin.
6. Puhu selkeästi ja myötätuntoisesti.
7. Tee yhteistyötä muiden luotettavien tahojen kanssa ja sovi työnjaosta riskinhallintaan ja kunnostukseen osallistuvien kesken.
8. Ota tiedotusvälineiden tarpeet huomioon.

Otsikon Riskiviestinnän ohjeistusta alla kerrotaan tarkemmin millaisia asioita tulisi ottaa huomioon käytännön toiminnassa.

Suosituksia riskiviestinnästä erilaisissa kohteissa

Riskeiltään, mittakaavaltaan ja kunnostusratkaisuiltaan erilaisissa kohteissa tarvitaan laajuudeltaan ja toteutustavaltaan erilaista riskiviestintää. Pienissä massanvaihdolla kunnostettavissa kohteissa, joissa käytetään ilmoitusmenettelyä, lainsäädäntö ei velvoita kertomaan esimerkiksi naapureille kunnostuksesta. Jos kohde kuitenkin sijaitsee asuinalueella tai sen läheisyydessä on toimintoja, jotka voivat häiriintyä kunnostamisesta, tulisi kunnostuksesta vastaavan tiedottaa naapureille ainakin kunnostuksen aloittamisesta ja lopettamisesta. Jos jossain kunnostuksen vaiheessa on tarpeen rajoittaa toimintoja kunnostettavan kohteen naapurialueilla, tulee siitä kertoa naapureille riittävällä yksityiskohtaisuudella etukäteen. Ilmoitusta käsittelevällä viranomaisella on mahdollisuus tarvittaessa kuulla niitä, joihin toiminta vaikuttaa. Kuulemisen järjestämistä kannattaa harkita tilanteissa, joissa on odotettavissa intressiristiriitoja eri osapuolten välillä.

Kun on kyse laajasta ympäristöluvalla kunnostettavasta kohteesta, on luvan myöntävällä viranomaisella velvollisuus kuulla asianosaisia. Kuulemismenettelyn toteuttamiseen tulee kiinnittää erityistä huomiota, jos kunnostettavan kohteen lähellä on asutusta tai muuta kunnostamisesta häiriintyvää toimintaa, jos kunnostus kestää pitkään tai alueelle jätetään pilaantuneita maa-aineksia. Pitkäaikaisessa kunnostuksessa, kuten esimerkiksi pohjaveden puhdistuksessa, ympäristöluvassa voidaan velvoittaa kunnostuksesta vastuullinen tiedottamaan kunnostuksen etenemisestä säännöllisesti ympäristön asukkaille. Pohjaveden pilaantumistapauksissa riskiviestinnän tulee kattaa kaikki mahdolliset vedenkäyttäjät. Tiedotusvastuu on terveys- ja ympäristöviranomaisilla.

Jos kunnostettava alue aiotaan ottaa tulevaisuudessa asuinkäyttöön, kannattaa jo kunnostuksen suunnittelussa ottaa huomioon tulevia asukkaita todennäköisesti kiinnostavia asioita. Niiden selvittämisessä voidaan käyttää apuna otosta, jonka arvioidaan edustavan tulevia asukkaita. Tulee myös miettiä, millä tavoin tulevaisuudessa alueelle muuttoa suunnittelevat saavat riittävät tiedon alueella tehdyistä kunnostustoimista ja sinne mahdollisesti jätetyistä haitallisia aineita sisältävistä maamassoista.

Pilaantuneisiin maa-alueisiin liittyvän riskiviestinnän ohjeistus

Suunnittelu

Viestinnän syy, tavoite ja kohderyhmä

Viestintätoimet kannattaa suunnitella huolellisesti. Viestinnän syy ja tavoitteet tulee määritellä selkeästi. Tärkeää on tuntea myös tilanne ja yleisö, sillä erilaiset tavoitteet, yleisö ja tilanne vaativat erilaisia toimia: Mitä on realistisesti tehtävissä tilanteen antamissa rajoissa? Mitä ihmiset haluavat tietää? Mitä viestintätapoja kannattaa käyttää? Suunnittelussa tulee myös ottaa huomioon tiedotusvälineiden tarpeet. Nämä ovat yleensä kiinnostuneet yksinkertaisista asioista ja yleensä enemmän vaarasta kuin turvallisuudesta. Onkin syytä varmistaa, että tiedotusvälineillä on kaikki tarvittava tieto, jotta ne voivat kuvailla tilannetta totuudenmukaisesti.

Riskikäsitykset

Asiantuntijoiden ja kansalaisten riskikäsityksissä voi olla eroja. Usein uudet ja huonosti tunnetut riskit koetaan pelottavammiksi kuin entuudestaan tutut (esim. lintuinfluenssa vs. sydän- ja verisuonisairaudet). Jossain tilanteissa ihmiset voivat arvioida pilaantumisesta aiheutuvat riskit suuremmiksi kuin ne asiantuntijatiedon valossa ovat. Näitä riskikäsityksiä ei ole kuitenkaan syytä väheksyä, sillä niiden aiheuttama pelko ja peloista johtuvat psykologiset vaikutukset ovat yhtä todellisia kuin havaittavissa olevat suorat terveysvaikutukset. Kansalaisten riskikäsitysten väheksyminen voi johtaa kärjistyneeseen tilanteeseen, jossa joudutaan toteuttamaan suhteettoman kallis kunnostus olemassa olevaan ympäristöriskiin nähden. Siksi riskiviestinnässä ihmisten pelot tulee ottaa todesta ja olla valmis joissakin tapauksissa tekemään enemmän kuin on tarpeen teknisestä näkökulmasta.

Kulttuuriset erot

Viestinnässä tulee ottaa huomioon myös kulttuuriset ja paikalliset erot. Jos  mahdollista, niin tiedottamisessa kannattaa käyttää paikallisia ihmisiä, jotka tuntevat alueensa yhteiskuntarakenteen. Näin voidaan välttyä erilaisilta vastakkainasetteluilta kuten esimerkiksi kaupunki vs. maaseutu.  Viestinnän suunnittelussa tulee ottaa huomioon mikä on alueen virallinen kieli ja mahdollinen monikielisyys (myös esim. maahanmuuttajat). Mahdollisuuksien mukaan tietoa tulisi tarjota vastaanottajien äidinkielellä. Kansallisuuksien ja kulttuurien välillä voi olla eroja myös siinä, millä tavoin ja mitä kanavia käyttäen viestintää kannattaa järjestää.

 

Toimijat

Riskiviestijä

Yleisön käsitys riskiviestijän luotettavuudesta ja uskottavuudesta vaikuttaa merkittävästi siihen millaiset edellytykset riskiviestijällä on onnistua viestinnässä. Aikaisemmissa yhteyksissä luotettavaksi osoittautuneeseen viestijään uskotaan helpommin myös kriisitilanteissa. Siihen, miten luotettavaksi ja uskottavaksi yleisö kokee riskiviestijän, vaikuttavat viestijän empaattisuus ja välittäminen, pätevyys ja asiantuntemus, rehellisyys ja avoimuus, omistautuminen ja sitoutuminen. Luottamus ja uskottavuus ovat vaikeita saavuttaa ja kerran menetettyinä niitä on erittäin vaikea saada takaisin. Riskiviestinnän toteuttajan valintaan on siten syytä kiinnittää huomiota ja miettiä myös,  milloin on parempi käyttää omaa henkilökuntaa ja milloin ulkopuolista viestinnän ammattilaista. Yleisötilaisuuksissa paikalla kannattaa olla myös päätöksiä tekeviä henkilöitä, kuten yrityksen johdon edustajat, vaikka riskiviestinnän hoitaisi joku muu. Päätöstentekijöiden läsnäolo viestittää yleisölle, että viestivä taho suhtautuu käsiteltävään asiaan vakavasti. 

Riskinhallintatoimien toteutukseen osallistujat ja työnjako

Riskiviestinnästä vastuussa olevien henkilöiden on syytä olla hyvin tavoitettavissa, jotta asian käsittely olisi heidän eikä esimerkiksi tiedotusvälineiden hallinnassa. On tärkeää, että riskinhallintatoimien suunnittelun ja toteutuksen eri osapuolet sopivat selkeästi keskenään työnjaosta ja viestintätavoista. Etukäteen tulee sopia toimintatavat myös mahdollisessa kriisitilanteessa, kuten kuka johtaa riskiviestintää ja minkä osa-alueen tiedottamisesta kukin osapuoli vastaa.

Yleisö

Riskiviestinnän onnistumisen todennäköisyys on suurempi, kun tuntee yleisönsä. Hyvin aikaisessa vaiheessa tulisi selvittää myös, mistä asioista yleisö on huolissaan, millaisia ovat heidän riskikäsityksensä ja keneen he luottavat. Lisäksi on hyvä tuntea yleisön asenteet, kiinnostuksen taso, valmius osallistua, historia, tiedon taso, mielipiteet, kiinnostuksen kohteet ja osallistumistavat. Lisäksi kannattaa arvioida, onko yleisössä  erilaisia ryhmiä (esim. asunnonomistajat, vuokralaiset),  jotka todennäköisesti joko tukevat tai vastustavat hanketta.

Toteutus

Viestinnän ajoitus

Riskiviestinnän onnistumiselle tärkeää on ennakoiva lähestymistapa. Tavoitteena on auttaa ihmisiä ymmärtämään riskiä, siihen vaikuttavia tekijöitä ja mahdollisuuksia hallita riskiä. Viestinnällä ei voi korvata toimenpiteitä. Riskiviestinnän tulisi olla osa normaalia yhteiskunnallisten suhteiden ylläpitoa.

Kun maaperän (ml. pohjavesi) pilaantumista epäillään tai havaitaan, on parempi kertoa asiasta oma-aloitteisesti kuin odottaa, että asia tulee ilmi jotain muuta kautta, esimerkiksi tiedotusvälineiden välityksellä. Riskiviestintä tulisi aloittaa heti kun riski on tunnistettu ja sen jälkeen tulisi tiedottaa aina, kun uutta tietoa on saatavilla. Usein aikaisen tiedon aiheuttama säikähdys on pienempi haitta kuin tiedon jakamisen viivyttelystä aiheutunut luottamuksen menetys. Jos uuden tiedon saaminen kestää pitkään, kannattaa välillä kertoa, että tutkimukset jatkuvat edelleen. Se, millaisin väliajoin tulee viestiä, vaihtelee riskin vakavuuden ja muuttumisnopeuden mukaan. Jotta viestintä olisi säännöllistä ja johdonmukaista, kannattaa tehdä viestintäsuunnitelma.

Viestinnässä käytettävä kieli

Viestintätilanteissa on tärkeää puhua selkeästi ja myötätuntoisesti, mutta välttää holhoavaa esiintymistä. Kehottamalla ihmisiä vain luottamaan riskinhallinnan toteuttajiin korostetaan ihmisten valinnan- ja vaikutusmahdollisuuksien puuttumista. Tämä voi lisätä ihmisten ahdistusta ja huolestuneisuutta tai herättää suuttumusta.

Monet ihmisistä ovat ensimmäistä kertaa tekemisissä elinympäristönsä pilaantumisen kanssa ja asia koskettaa heidän arkipäiväistä elämäänsä ehkä usein eri tavoin. Ihmisille tulee tarjota riittävästi taustatietoja riskien ja riskinhallintatoimien ymmärtämiseksi. Viestinnässä tulee pyrkiä yksinkertaistamaan kieltä ja esitystä, mutta ei esityksen sisältöä. Ymmärrettävyyttä voi helpottaa visualisoimalla ja havainnollistamalla asiaa esimerkeillä tai vertauksilla. Riskien vertailussa on syytä olla erityisen varovainen ja välttää vertailemasta keskenään riskejä, joilla ei ole mitään tekemistä toistensa kanssa, esimerkiksi maaperän pilaantumisen ja tupakanpolton aiheuttamia terveysriskejä. Tulee myös varmistaa, että ihmiset ymmärtävät viestin sisällön. Kun kerrotaan kunnostuksia tehtävän tiettyyn maaperän haitta-aineen pitoisuusrajaan saakka, on varmistettava, että ihmiset ymmärtävät maaperään jäävän haitta-aineita.

Puheessa ja kirjallisissa viesteissä tulee olla niin täsmällinen kuin mahdollista. Jos esimerkiksi lähialueella alkavan kunnostustyön vuoksi ikkunat tulisi pitää suljettuina, tulee kertoa täsmällisesti, mitä aluetta ja millä aikavälillä määräys koskee, perustelut määräykselle ja miten ihmiset saavat tiedon, milloin ikkunoita voi jälleen pitää avoinna.

Viestinnän avoimuus

Viestinnässä tulee olla rehellinen, suora ja avoin. On tärkeää kertoa mitä tullaan tekemään ja toimia sen mukaisesti. Avoimella ja rehellisellä viestinnällä luodaan myönteistä työskentelyilmapiiriä. Sen avulla voidaan saavuttaa asianosaisten luottamus ja hyväksyntä toimenpiteille. Näin vältetään hankkeen vastustuksesta tai valitusprosesseista aiheutuvat viivytykset. On tärkeää, että poikkeamat kunnostussuunnitelmasta selitetään asianosaisille mielellään etukäteen ja ne dokumentoidaan hyvin.

Yleisön huolenaiheiden huomioon ottaminen

Kuuntele yleisön huolenaiheita. Nämä voivat koskea heitä läheisesti koskettavia seikkoja kuten terveyttä ja ympäristön turvallisuutta sekä taloutta, mutta myös esimerkiksi prosessin oikeudenmukaisuutta ja laillisuutta sekä esteettisiä seikkoja. Riskiviestintä liittyy luontevasti osallistavaan suunnittelutapaan, jossa maallikoidenkin näkemyksiä kuunnellaan aidosti. Ihmiset välittävät yhtä paljon luotettavuudesta, pätevyydestä ja empaattisuudesta kuin riskitasoista, tilastoista ja yksityiskohdista. Pelkän teknisen tiedon tarjoaminen voi herättää suuttumusta. Ihmisten kuuntelemisella ja pyrkimällä toimimaan niin, että ihmisten huolet otetaan huomioon toimenpiteitä suunniteltaessa, voidaan estää tai vähentää ahdistusta tai vihamielisyyden ilmenemistä. Jos yleisö ottaa esille kohteeseen liittymättömiä huolenaiheita, niin heidät on ohjattava oikean tahon puoleen.

Ihmisten huolien huomioon ottamista voi olla esimerkiksi se, että kysytään aluksi ihmisiltä heidän toiveistaan alueen kunnostuksen suhteen. Kun kerrotaan toteutettavaksi suunnitelluista toimenpiteistä voidaan todeta, että toiveiden x ja y täyttämiseksi tehdään toimenpide a ja b. Sen lisäksi tehdään vielä toimenpide c, koska halutaan varmistua asioiden hoitamisesta oikein ja mahdollisimman pienin riskein.

Pilaantuneisiin maa-alueisiin liittyvän riskiviestinnän viestintäsuunnitelma

Viestintäsuunnitelma

Viestintäsuunnitelman laatiminen auttaa jäsentämään asioita, joita on tarpeen ottaa huomioon vuorovaikutuksessa ja viestinnässä. Suunnitelman teko kunnostushankkeen alussa selkeyttää viestinnän linjausta ja työnjakoa viestintään osallistuvien kesken. Suunnitelma auttaa keskittämään toimia ja pitämään kaikki mukana olevat tietoisina missä mennään, mikä helpottaa ryhmän työskentelyä. Viestintäsuunnitelman avulla pystytään tunnistamaan keskeiset sidosryhmät ja tarkoituksen mukaiset viestintä- ja osallistumistavat viestinnälle asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Suunnitelmassa myös kerrotaan millä tavoin voidaan arvioida viestinnän onnistumista.

Viestintäsuunnitelman sisältö

Viestintäsuunnitelman sisältö voi vaihdella sen mukaan kuinka monimutkaisesta ja laajalle ulottuvasta riskistä on kyse. Alla on esitetty malli viestintäsuunnitelman sisällöksi.

1. Johdanto: suunnitelman tarkoitus ja millaisia toimia suunnitelma koskee, taustatietoa käsiteltävästä riskistä, miksi viestijän organisaatio on mukana riskiviestinnässä ja mitkä ovat sen tarkoitus ja tavoite
2. Yleisön luonnehdinta: mitä yleisöstä tiedetään (keskeiset piirteet) ja millä tavoin nämä tiedot on kerätty
3. Riskiviestintästrategiat: yleisöä koskevien tietojen sekä viestinnän tarkoituksen ja tavoitteen pohjalta valitaan menetelmät, joilla yleisön eri osat tavoitetaan.
4. Arviointistrategiat: miten arvioidaan viestinnän onnistumista
5. Aikataulu ja resurssit: viestinnän toteuttamisen eri vaiheet ja hankkeen kokonaiskesto, eri vaiheiden toteutuksesta vastuullinen henkilö, arvioitu budjetti, millaisia muita resursseja tarvitaan (mm. henkilöt, tilat, audiovisuaaliset välineet)
6. Sisäinen viestintä: miten riskiviestinnän toteuttamiseen osallistuvat hoitavat tiedon välitystä keskenään, jotta kaikki pysyvät tilanteen tasalla (esim. kuukausiraportit, sähköpostiviestit hankkeen tärkeimmissä kohdissa, esitelmät kiinnostuneille)
7. Allekirjoitus -sivu: tärkeä, koska takaa organisaation tuen. Hanki hyväksyntä suunnitelmalle niiltä, jotka osallistuvat riskiviestintään tai jotka hyväksyvät riskiviestinnän toimintatavat ja -materiaalit